亚洲安全治理转型的历史分析与趋势展望

 行业动态     |      2020-05-20 09:45

内容摘要:冷战对亚洲安全格局产生了根本影响,助推美国在亚洲安全格局中的主导地位,由此形成支离破碎、犬牙交错的地缘安全格局,迟滞地区国家探索亚洲安全治理的进程,导致多种安全观剧烈碰撞、相互影响并复杂互动,使亚洲形成两极之间的中间地带,为世界走向多极化创造了条件。从公共产品供给角度分析,亚洲安全治理主要存在美国主导的亚洲安全治理、东盟主导的地区安全合作和以中国为代表的亚洲新安全观及其实践,各种类型的安全治理在现实中并存共生,相互影响,相互作用,形成当今亚洲复杂多元的安全治理体系。中国在积极倡导新型安全理念、共同维护地区安全、探索安全治理新模式、强化大国战略互信、管控周边难点热点问题等方面,采取了一系列负责任、建设性、可预期的政策和举措,并取得了积极效果。亚洲安全架构建设依然任重道远,中国要以新安全观为指引,积极推动新安全观同地区各方安全理念和治理模式对接,推进亚洲地区安全架构建设,深化同有关国家的互信合作,推动构建亚洲命运共同体,在促进亚太安全治理和推动亚太安全新格局的构建中承担更大责任,发挥更大作用,作出更大贡献。

2014年5月21日,习近平主席在上海亚洲相互协作与信任措施会议(简称“亚信”)峰会作主旨发言时指出,“亚洲稳定是世界和平之幸;亚洲振兴是世界发展之福。”[1]作为世界上人口最密集、经济发展最迅速的地区之一,亚洲国家的文化、宗教信仰与意识形态差异较大,地缘政治环境复杂,传统安全与非传统安全问题交织,是安全治理任务最为艰巨繁重的地区之一。亚洲在全球安全治理进程中,一直是最为独特和重要的一个板块。二战结束以来,亚洲在推进安全治理探索、转型和发展进程中涌现出很多有益于地区和世界安全稳定的理念、架构和模式,客观上为促进全球安全治理作出了重要贡献。本文对冷战后亚洲安全治理进程进行历史回顾,重点对比研究由美国、东盟以及中国等国家和区域组织提供的安全公共产品,分析中国提出新安全观的历史背景和中国推动亚洲安全格局和理念转型发展的创新探索,助力在理念与实践之间架设起构建亚洲安全新架构的桥梁。

冷战堪称20世纪继二战后持续时间最长、波及范围最广、影响最为深远的国际关系重大事件,对世界政治、经济、安全等格局演变产生了重要影响。亚洲处在冷战前沿和核心地带,冷战对亚洲安全理念和安全格局的形成和演变造成复杂而深刻的影响,这些影响延续发展至冷战之后,也是影响当前亚洲安全治理探索进程的重要因素。

第一,助推美国在亚洲安全格局中的主导地位。冷战使亚洲和西太平洋地区成为美苏军事力量部署最集中的区域之一。20世纪80年代以来,美国在东亚和西太平洋地区推行“前沿防御战”,冷战末期在亚太地区驻军增至约15万人,同时大幅加快空军、海军武器装备更新步伐,巩固扩大在亚太地区的军力优势。冷战高峰时期,苏联曾将其约1/3海陆空武装力量集结在远东地区,在南千岛群岛(日本称“北方四岛”)部署1.4万人的守备部队,在越南金兰湾建立了庞大的海空军事基地,直至苏联解体后,俄罗斯才大幅收缩其在远东的军事部署。

这一时期,亚太安全架构逐步形成美国主导、军事主宰的不对称格局。以美军太平洋司令部为中枢,以美国同日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚、新西兰等国签署的共同防御条约或军事援助协定为依托,共同构成支撑美国亚太霸权的军事安全体系。这一体系以美国为中心,采取双边结盟或小多边准结盟形式,总体架构为“一对多”的“轮毂+轮辐”形式。这一体系虽经变化调整,但总体框架未变,沿用至今,是美国在亚洲地区安全事务中拥有主导地位的重要支撑。相形之下,苏联未能主导形成强有力的地区安全架构,其倡导建立的亚洲集体安全体系应者寥寥,《中苏友好同盟互助条约》从1979年起不再延长,戈尔巴乔夫上台后发起的亚洲和平与安全会议更是无果而终。

第二,形成支离破碎、犬牙交错的地缘安全格局。冷战开始后,美苏将大国对抗赋予道德和价值观色彩,争霸范围从欧洲扩展到亚洲乃至全球,对抗范畴从军事延伸到政治、经济、文化等各个领域。朝鲜战争爆发后,美国打开了二战后军事干预亚洲的“潘多拉盒子”,亚太地区冷战全面升级,并导致亚洲地区在大国对抗冲突的前沿形成了“地缘政治破碎带”,其分布是由美国前沿军事部署和海空军投放能力所决定的,其走向与从日本列岛到台湾岛、菲律宾的“第一岛链”大体一致,其结果是沿着西太平洋一线,东北亚、东南亚不同国家长期分属两个阵营。苏联长期把战略重心放在东欧、中亚方向,在东线与新成立的中华人民共和国签订《中苏友好同盟互助条约》,支持中国人民志愿军抗美援朝,但避免与美国正面冲突对抗;中苏关系破裂后又在中蒙边境陈兵百万。美国将美日军事同盟作为亚太安全体系的基石,主导成立旨在反对共产党政权、镇压民族解放运动的东南亚集体防务条约组织,先后在东北亚和东南亚发动朝鲜战争和越南战争两场热战,极大地危害了地区和平稳定。二战后,西欧总体走向团结与联合,东亚则在相当长时间内加剧了分裂和对抗,一些裂痕至今未能弥合,其深层次原因是与冷战期间美苏争霸分不开的。时至今日,亚洲地区东西南北中各个方向的主要国家安全政策取向和架构差异仍然巨大,追根溯源,与冷战时期的阵营对抗有着紧密关联。

第三,迟滞地区国家探索亚洲安全治理的进程。冷战给亚洲地区安全带来的另一个重要影响是,该地区的安全治理合作进程受到严重抑制。首先,东北亚、东南亚、南亚、西亚、中亚等地区诸多国家均被卷入以美苏为首的两大军事集团对峙之中,相互猜疑防范,不断强化在各自阵营里的安全合作与互助。各国制定安全政策的首要坐标和参照都是服从、配合和支援所属集团阵营的安全政策,无法从整体上考虑地区安全治理问题,使得亚洲安全治理格局呈现碎片化、对立化态势,因而也难以出现相对独立的安全治理模式。其次,很长一段时间里,美国遏制的主要对象是中国,中国的核心安全追求则是确保自身生存安全,难以有足够的经济军事实力参与和推动地区安全治理,中国的安全理念也不可能在地区产生广泛和重要的影响。再次,亚太地区的冷战常常以局部热战的形式表现出来,这在很大程度上破坏了地区安全秩序。虽然冷战于20世纪90年代结束,但冷战影响仍在亚洲延续,亚洲局部区域冷战对峙甚至没有结束,这对亚洲安全治理也产生了多方面的消极影响。整个冷战时期,亚洲集体安全治理不仅没有任何进展,事实上根本就无从谈起,任何关于亚洲集体安全治理的理念和行动都被扼杀在萌芽状态和初始阶段。比如东盟成立后,虽然各国也曾有在地区安全问题上加强合作的主观意愿,但受国家实力有限和两极争霸国际格局的制约,最终不得不接受两极格局下的强制规则,即小国为了生存必须依附于两极中的一极。冷战结束后,以东盟为主导的地区安全合作很快得到蓬勃发展,从另一个角度证明了冷战对亚洲集体安全治理所起到的极大的反向抑制作用。

第四,多种安全观剧烈碰撞、相互影响并复杂互动。美国在亚太奉行的安全治理理念本质上是一种以军事实力为基础、追求霸权和扩张、带有零和色彩的安全观念。在这种安全理念指导下建立起来的安全治理架构在为本国及少数盟国带来相对安全的同时,也给大多数同盟体系之外的国家带来猜疑、警觉甚至敌意。中国在冷战时期的安全观大致可以概括为确保生存与谋求和平共处,确保生存安全是中国的基本安全追求。因此,在对外交往中中国始终着力谋求和平,尽可能与所有国家共存共处,但当自身生存安全受到严重威胁时,中国也不惜一战。朝鲜战争是中美亚太安全观念的首次剧烈碰撞。经此一战,中美双方都对对方的安全理念有了深刻的认识。此后,中美虽然在印支问题、朝鲜半岛问题等议题上发生激烈交锋,但都能斗而不破,力避再次发生直接军事冲突。对东南亚国家来说,20世纪60年代以前,东南亚是美、苏争夺的核心地带。中苏关系破裂后,双方在东南亚进行力量角逐,东南亚国家长期处于权力竞争与制衡的国际环境中。随着美苏关系和解与中苏关系缓和,东南亚国家又开始担心大国间的妥协会忽略和危害自身安全利益。因此,借助联合起来的共同力量保护自身安全,在大国制衡的环境中提升自身整体实力和讨价还价能力就成为东盟国家的共同意愿。东盟既通过保持与美国的安全关系来“弥补”自身军事力量短板,又借助美国的军事存在来平衡地区以及外部大国力量。东盟安全理念的主要特点表现为注重集体安全、追求大国平衡并努力彰显自身作用。与此同时,印度等国发起倡导的不结盟运动、南亚区域合作联盟、巴格达条约组织、海湾合作委员会等各种区域机制安排也在一定程度上影响了亚洲安全观的发展演变。上述安全观念交织并存,相互碰撞,相互作用,形成亚洲地区安全理念复杂多元的独特局面。

第五,形成两极之间的中间地带,为世界走向多极化创造了条件。二战后亚洲国家民族独立和解放运动兴起,冲击了美国对亚洲安全事务的垄断。中国、印度等发展中国家积极倡导和平共处五项原则,支持亚洲国家维护主权和领土完整的努力,亚非拉发展中国家组成不结盟运动(七十七国集团)并逐步发展壮大,第三世界由此崛起,在美苏争霸的两极格局中形成了广阔的中间地带。从地区主要力量看,新中国成立后逐步发展壮大,从20世纪50年代到80年代实现了多个跨越,经济上从相对封闭到改革开放,战略上从“一边倒”“反帝又反修”和“输出革命”到奉行独立自主的和平外交政策,从中苏结盟、关系破裂到正常化,从中美相互隔绝、关系缓和到正式建交,中国开创了大国之间不结盟、不对抗、不针对第三方的崭新模式。[1]中国逐步成长为国际体系中的独立一极,中美苏大三角形成,中国对地区安全格局的影响力不断上升。

1991年冷战结束后,世界开始由两极格局向一超多强格局过渡,亚洲地区迎来了较长的和平发展时期,大国战略调整、力量对比消长、经济融合发展、区域一体化深入推进,带动亚洲安全格局和安全理念深刻演变。在此历史背景下,三个方面的突出变化成为影响地区安全治理的重要因素。

一是亚洲力量格局和利益格局的演变。冷战后二十余年间,地区经济发展和区域合作的内生动力蓬勃释放,呈现“多中心”“多动力”驱动的积极图景。日本、中国先后从经济上追赶美国,分别达到美国经济总量的2/3左右。东盟、上海合作组织、亚信等区域和次区域合作机制影响力不断上升,“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行广受欢迎,俄罗斯、印度分别提出“大欧亚伙伴关系”和“在印太地区建立多元、开放、包容的安全架构”等主张。中国作为地区格局演变的重要动力,从2010年起成为世界第二大经济体,连续多年对全球经济增长贡献率超过30%,成为一百二十多个国家的最大贸易伙伴,同美国、俄罗斯、日本、韩国、东盟等各方结成你中有我、我中有你的利益共同体。

二是安全内涵的变化。随着大规模战争冲突威胁的降低,安全主体从国家、国际和地区组织延伸到非政府组织和个人,安全内涵从军事、政治、民族、宗教冲突等传统安全领域拓展到经济金融、网络信息等非传统安全领域,各国越来越关注恐怖主义、核扩散、自然灾害、气候变化、跨国犯罪、传染性疾病、难民移民等带来的安全挑战。[1]国际社会纷纷提出“人的安全”“综合安全”“总体安全”等新概念、新论述。

三是对安全模式的新思考。安全模式是机制化的安全合作。与一般性的安全合作不同,安全模式作为机制化的安全合作更多要从系统、体系层面来架构和安排。冷战后国际社会开始更多关注合作安全,即通过开展磋商而非对抗、确保而非威慑、透明而非秘密、预防而非纠正、相互依存而非单边主义、包容而非排斥的合作,维护共同安全和地区和平。[2]亚太地区国家的学者也纷纷提出“亚太版”的合作安全观,主张观念上摒弃冷战思维,条件上强调相互安全,内涵上兼顾军事和非军事安全,手段上注重协商对话,[3]并以此为基础思考探索建立亚洲安全合作的新模式。

面对上述变化,主要大国和地区力量纷纷从各自角度出发,提出对亚洲安全治理的主导思想理念和协作治理模式。从公共产品供给角度分析,亚洲安全治理存在三种主要模式,即美国主导的亚洲安全治理、东盟主导的地区安全合作和以中国为代表的亚洲新安全观及其实践。这三种先后出现的模式在现实中并存共生,相互影响、相互作用。总体来看,上述安全治理模式之间的转型互动呈现出三个主要特点:

一是渐进性。三种模式各自的产生、形成以及在亚洲安全治理中发挥作用都是一个渐进的过程。三者都在保证治理模式主体架构稳定的前提下,随着现实条件的变化不断演进。三种模式的先后出现也是一个缓慢演进的过程,并非一蹴而就。

二是交叉性。三种模式在空间上并非平行前进,而是在涉及一些安全议题时交互作用。比如,在朝鲜半岛核问题上,美国及其同日韩等结成的军事同盟体系是产生作用的重要一方,同时,中国又在该问题上发挥重要影响力,中国倡导的新安全观及实践同美国主导的同盟体系这两种安全治理模式在此问题上相互交织。

三是共振性。这主要是指亚洲安全治理模式的转型过渡同国际政治格局演变之间的同步共振特点。美国主导的安全模式适应二战后国际格局新特点,是美国霸权在亚洲的投射。东盟主导的合作式安全治理虽起步于20世纪60年代末,但实际兴盛却是在冷战以后,这同冷战结束牵动的国际大气候变化同频共振。中国倡导新安全观及其实践同中国在国际舞台上的地位上升基本轨迹相同,特别是进入21世纪以来,中国综合实力和地位上升明显,中国倡导的新安全观广受重视,同这一变化密切相关。

二战后,美国即着手在全球构建由美国及其西方盟友主导的政治经济安全体系和国际秩序,最大限度地加强和延续对全球事务的主导权。冷战结束后,美国作为唯一超级大国和世界“霸主”,进一步加强了对亚洲安全事务的控制。

一是调整亚太战略态势。从“遏制+威慑”转向“均势+威慑”,防范重点由苏联转向亚洲地区大国,经济上赶超美国的日本首当其冲成为重点。美国在苏联解体后急于界定新的最大外部威胁,布什政府曾担心日本将最终在军事上和经济上主宰亚洲,1992年美国国防部报告将日本和德国共同列为对美国战略利益构成潜在威胁的国家。到小布什政府时期,美国亚太安全战略更加注重应对包括中国在内的“崛起大国”,强化了“预防+威慑”的战略。[4]特朗普政府上台后,对华认知和战略定位趋于负面消极,明确把中国定位为“战略竞争者”“主要对手”和“挑战者”。从最初的《国家安全战略》报告到《国防战略》报告、《国家情报战略》报告、《核态势评估》报告,再到《太空战略》报告以及《国家网络战略》报告,特朗普政府都在对华战略安全问题上基本定了调。对俄罗斯,美国也将其并列定义为“战略竞争对手”和“修正主义国家”,其亚太战略的对抗性明显上升。

二是加大对亚洲安全投入。1993年3月,克林顿政府提出要建立以美国为主导的泛太平洋合作框架,美国还参加了东盟地区论坛相关合作。2000年,美国太平洋总部司令丹尼斯·布莱尔(Dennis C. Blair)提出在亚太地区建立多样灵活的多边合作框架。2011年,奥巴马政府高调宣布“转向亚洲”,将战略重心东移至亚太,推动亚太同盟体系向着“同盟+伙伴”和“网络化”方向转型,以此确保21世纪美国在亚太地区的领导地位,美国军方将其发展为“亚太再平衡”战略,宣称计划于2020年前将60%的海空军力量前沿部署至亚太地区。同时,美国加大运用“巧实力”和安全优势牵制中国崛起,被视为冷战结束后首次在亚太方向推行军事扩张主义。[5]“亚太再平衡”战略出台的大背景是,冷战后亚洲军事安全威胁减少,美国在地区安全事务中的领导力下降,同时亚太日益成为全球经济重心,美国在该地区的经济利益不断扩大。这种安全纽带与经济利益二元发展的趋势,决定了美国继续维系亚太安全主导地位的需求与地区力量“不对称多极化”、亚洲国家对美国依赖性降低之间的矛盾日益突出。

三是提出并推动实施“印太战略”。特朗普政府上台后,虽未沿用奥巴马政府“亚太再平衡”战略,但对亚太投入有增无减。2017年11月,特朗普在其就任总统后首次亚洲之行中正式提出了“印太战略”。特朗普在访问日本时与日本首相安倍晋三在“自由开放的印太战略”上达成了共识,强调维护基于法律的自由开放的海洋秩序,维护区域和平与繁荣以确保印太自由与开放,建立并推广基本价值观(法治、航行自由等),改善互联互通追求经济繁荣,加强海洋法执行能力以维护区域和平与稳定等。2017年11月10日,在越南岘港举行的亚太经合组织(APEC)领导人会议上,特朗普从“对等原则”、经济与区域安全等方面解释了美国主张的“自由与开放的印太秩序”。美方2017年年底公布的《国家安全战略》报告对“印太战略”作了进一步阐述。2018年,美国从政治、经济、军事等领域并进推动落实“印太战略”,特别是2018年11月美国副总统彭斯亚太之行成为其中的重要行动。整体而言,“印太战略”总体以特朗普“美国优先”和“有原则的现实主义”理念为指导,旨在加强美在亚太地区同盟体系,强化在“印太”的军事力量,强化与印度、日本、澳大利亚、韩国等国以及东南亚国家的合作,共同建设强大的防卫网络和经贸合作格局,最终形成由美国主导、对美国有利的“印太”地区经济和安全秩序。

由于历史的原因,美国在亚洲安全治理中长期占据着主导地位,目前仍是影响地区安全形势发展变化的最大域外因素,这一事实在长时间内难以根本改变。从地区安全公共产品角度看,美国主导的亚洲安全治理服务于美国整体对外政策需要,具有明显局限性,主要表现为以下特点:

第一,霸权性。美国在亚洲不断加强安全投入,目的在于支持并配合其全球战略,即构建由美国及其西方盟友主导的、推行西方价值理念的国际秩序,谋求在该秩序和国际体系中占据压倒性优势,维护与扩大其地位和利益。

第二,排他性。美国主导的亚洲安全体系以美国及其地区盟友为核心支柱,在冷战时期以打击遏制苏联为直接目标,冷战后以防范打压其他大国崛起为主要考量,通过加强地区军事存在、构筑经济和安全网络,抵御和防止任何大国挑战、威胁和损害美国的地区主导权,谋求自身绝对安全。从这一意义上讲,奥巴马政府推行的“亚太再平衡”以及特朗普政府推出的“印太战略”虽然步骤、形式、内容、范围有所不同,但根本目标是一致的。特别是特朗普上台后,将中国、俄罗斯明确定义为“战略竞争对手”,其“印太战略”不断从虚走实,涵盖范围包括基础设施互联互通、维护海洋秩序、军事安全合作等,针对和排斥中国、俄罗斯的意图不断显现。

第三,谋利性。美国提供亚洲地区安全公共产品,既有战略考量,也有利益驱动。亚洲经济发展迅速,劳动力市场充足,潜力巨大,正在新一轮技术革命和产业变革中加快发展。美国通过加强安全投入和构建美式地区安全联盟体系,可以维护和促进在本地区的经贸、金融、能源等方面利益。奥巴马政府时期,美国一手抓安全,一手抓经济,并行推进其“亚太再平衡”战略和“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)谈判。特朗普政府虽放弃加入TPP,但以加征关税相威胁,迫使日本、韩国等同其重新谈判经贸协定,对中国则挥舞保护主义和单边主义大棒,单方面挑起贸易争端,在科技、工业、留学生、文化交流等方面对华施压。特朗普政府的所作所为,都是为了维护美国经济和科技竞争优势,防止中国实力不断壮大,占据未来发展和竞争优势,挑战美国地位。

以上特点的形成,既与二战后美苏长期对峙冷战的历史有关,也和当前国际关系中仍存在相当程度的霸权主义、强权政治和零和思维有关。从历史发展的长远大势看,这种以一国或一个政治军事集团私利为出发点、狭隘封闭的安全治理模式在当前国际形势下尽管仍会长时间存在,但在国际关系发展演变的浪潮中终将被淘汰。

加强安全合作、应对外部安全威胁和挑战是东盟于1967年诞生的动因之一,但在建立后相当长时间内,东盟安全合作始终呈现为较为松散、非约束性的特点。冷战结束后,东盟安全合作进入快车道。1992年1月,东盟首脑会议提出安全合作理念,同年7月召开的东盟外长会议和外长扩大会议将《东南亚友好合作条约》确立为地区合作共同框架。1994年5月,以安全合作为主题的东盟地区论坛(ARF)首次会议召开,并在此后的实践中逐步形成包括论坛高官会议、部长会议、二轨外交等多种层次、多种形式的安全对话与合作框架,成为亚太地区主要的官方多边安全对话与合作平台。

纵向看,东盟地区论坛进程分为建立信任措施、开展预防性外交和探讨解决冲突的方式三个阶段。目前,东盟地区论坛正迈向预防性外交阶段,已实施了三百多个建立信任措施项目。横向看,东盟地区论坛涉及领域较广,形式多样,每年轮流在东盟主席国举行外长会议,举行一次高官会、一次安全政策会议、一次建立信任措施与预防性外交会间辅助(ISG)会议、五次会间会(救灾会间会、反恐与打击跨国犯罪会间会、海上安全会间会、防扩散与裁军会间会、使用信息和通信技术安全会间会)和两次国防官员对话会(DOD)。东盟地区论坛在地区安全治理中的作用和地位不断上升。

东盟以及东盟地区论坛的成功实践是地区国家团结协作提供地区安全公共产品的少有成功典范,具有集体协商、统筹规划、开放共享等鲜明特点,同美国主导的安全治理格局形成鲜明对比。

第一,集体协商。由于成员国之间在政治制度、宗教文化、社会制度等方面的差异,东盟从成立之初就在探求适合自身的集体协作模式。经过长期磨合和实践,形成了独特的“东盟方式”,对国际关系作出重大贡献。“东盟方式”最早在20世纪70年代提出,后来被总结为“非正式性、组织最小化、广泛性、深入细致地协调以达成一致与和平解决争端”。由此可见,协商一致是“东盟方式”的最主要内涵特征,其中还蕴涵了不干涉内政以及倾向于通过非正式对话、论坛等形式进行磋商等。几十年来,东盟得以逐渐发展壮大,一个重要原因就是相互尊重彼此差异,不强求在特定阶段硬性达成一致。这种方式虽有自身不足,即在一定程度上限制了东盟作为一个集体对国际事务的整体反应以及整体对个体的约束力,但却比较有效地保持了东盟的整体团结。

第二,统筹规划。最典型的就是东盟地区论坛对安全治理的探索和实施。东盟地区论坛1994年首届外长会议主席声明就统筹确立了为亚太地区建立信任措施、核不扩散、维和、交换非机密军事情报、海上安全和预防性外交六大领域合作机制。1995年第二届东盟地区论坛外长会议则确定东盟地区论坛分三阶段开展,即促进建立信任措施、推进预防性外交和探讨解决冲突的方式,为东盟地区论坛合作制定了路线图。此后,东盟各方积极开展协作,总体上按照这一规划开展安全合作。

第三,开放共享。东盟以维护促进地区和平、安全和稳定,加强政治、安全、经济和社会文化合作为主要目标,在开展国际合作过程中不仅注重对内开放,即实现合作成果在成员国之间共享,而且日益重视对外开放和合作。东盟逐渐扩大其对话伙伴,现对话伙伴包括中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰、美国、俄罗斯和加拿大等国及欧盟、联合国等地区和国际组织。1997年,东盟与中、日、韩启动东亚合作,东盟与中日韩(10+3)、东亚峰会(EAS)等机制先后建立。东盟还成立了东亚-拉美合作论坛(FEALAC),倡议召开亚欧会议(ASEM)等,对外展现出开放合作、成果共享的积极姿态,成为促进地区安全和发展的重要力量。

新中国成立后始终坚持奉行独立自主的和平外交政策,把和平共处五项原则确立为同各国开展友好合作的基本原则,这本身就是对亚洲安全治理的重要贡献。冷战结束以来,面对两极对峙消失后的国际形势新变化,中国同地区国家一道,积极努力,不断探索,加快推进亚洲安全治理进程。中国外交高度重视周边和亚洲,将“周边是首要”纳入总体外交布局,提出并秉持“亲、诚、惠、容”理念,把与邻为善、以邻为伴以及睦邻、安邻、富邻等明确为周边外交工作方针,把维护周边和平稳定作为周边外交工作目标,把推进区域安全合作列为周边外交工作重要内容,强调要打造周边命运共同体,为维护亚洲和平安全稳定注入了巨大正能量,作出了重大贡献。

作为联合国安理会常任理事国和地区主要大国之一,中国在积极推进地区安全治理过程中,不仅注重加强同有关国家和国际地区组织的协调合作,积极参与有关热点问题的磋商解决,而且及时制定和提出对地区安全治理具有重大深远和全局性影响的思想理念。这种智力贡献对于促进亚洲安全治理起到了重要积极作用。2013年以来,习近平主席通过在出访、出席国际会议以及在国内出席主场外交活动等期间发表演讲,系统阐述了中国的秩序观、崛起观、亚太观、亚洲安全观。

第一,关于国际秩序,中国领导人20世纪80年代以来相继提出建立国际政治经济新秩序、建设“和谐世界”以及构建人类命运共同体等重要理念。特别是中共十八大以来,中国倡导各国探索不同于冷战时期的国与国新型相处之道,这是一个东方文明古国对未来世界秩序的最新构想。习近平主席作为国家元首首次出访的首站就在莫斯科,提出面对国际形势的深刻变化和世界各国同舟共济的客观要求,各国应该共同推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系。[1]习近平主席又于二战胜利、联合国成立70周年以及访问联合国日内瓦总部之际,在联合国讲坛呼吁各方构建以合作共赢为核心的新型国际关系,打造人类命运共同体。[2]

中共十九大报告把推动构建人类命运共同体作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,之后又写入新修改的《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法修正案》。推动构建人类命运共同体是对五千年中华优秀传统文化的弘扬创新,是对新中国70年外交优良传统的继承发展,是对中共十八大以来中国波澜壮阔外交实践的提炼升华,体现了中国将自身发展与世界发展相统一的全球视野、世界胸怀和大国担当。在这一思想指引下,中国坚持相互尊重、平等协商,摒弃冷战思维和强权政治,坚定走对话而不对抗、结伴而不结盟的国与国交往新路;坚持以对话解决争端、以协商化解分歧,统筹应对传统安全和非传统安全威胁,反对一切形式的恐怖主义;坚持同舟共济,促进贸易和投资自由化便利化,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展;坚持尊重世界文明多样性,以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越;坚持环境友好,合作应对气候变化,保护好人类赖以生存的地球家园。在推动构建人类命运共同体思想旗帜的引领下,中国主张世界各国携手合作,共同建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。

第二,关于大国崛起,中国明确主张寻求与既有大国和平友好相处,跨越“修昔底德陷阱”,而不是谁取代谁、谁吃掉谁。习近平主席在安纳伯格庄园同奥巴马总统举行会晤时即为构建中美新型大国关系描绘了蓝图,指出中美应该也可以走出一条不同于历史上大国冲突对抗的新路,共同努力构建新型大国关系,不冲突不对抗,相互尊重,合作共赢。[3]特朗普总统上台后,习近平主席利用两国元首海湖庄园会晤、特朗普访华以及两国领导人在多边场合会见等契机,就中美关系同特朗普深入交换意见,达成重要共识。2018年12月1日,习近平主席同特朗普总统在阿根廷布宜诺斯艾利斯共进晚餐并举行会晤,同意在互惠互利基础上拓展合作,在相互尊重基础上管控分歧,共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。

第三,关于大国在亚太互动,中国提出要积极推动中美等大国在亚太良性互动,共同维护地区和平稳定。习近平主席指出,中美两国都希望亚太地区保持和平稳定,亚太应该成为中美加强协调和配合的合作社,而不应该成为中美互相角力的角斗场,期待中美在亚太地区寻找更多契合点,不断增进战略互信。[4]

第四,关于亚洲安全,中国提出了亚洲安全观这一新安全理念。1997年,中国代表团在东盟地区论坛上提出互信、互利、平等、协作的安全观,并被称为“新安全观”,从思想上为亚太地区国家突破“安全困境”、创新安全理念作出了积极贡献,为亚洲安全观的提出作了理论储备。2002年7月31日,参加东盟地区论坛外长会议的中国代表团向大会提交《中国关于新安全观的立场文件》,对中国在新形势下的新安全观进行了全面系统的阐述。

针对国际地区形势的新变化,2014年,习近平主席在亚信第四次峰会上倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,推动各方共建地区安全和合作新架构,走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。[5]习近平主席在讲话中明确提出合作安全的中国方案,指出亚洲各方应通过对话合作促进各国和本地区安全,具体包括以对话沟通从战略上增信释疑,以和平方式寻求解决彼此争端,以低敏感领域安全合作培育合作习惯,既立足亚洲地区内部合作,也保持开放态度,不排斥域外国家和地区、国际组织发挥建设性作用。

习近平主席阐述的亚洲安全观既是对前述新安全观的继承,又结合国际地区形势变化加以发展和完善。这一理念的提出,标志着中国针对亚洲安全割裂对立与经济融合发展严重脱节的现实,作出了系统的理念探索和目标规划。与美国奉行的联盟安全模式相比,中国倡导的合作安全思路具有鲜明的中国特色,[6]为亚洲各国摒弃冷战对抗思维、探讨新的安全模式提供了新的参照系。

首先,这一安全理念与指导中国国家安全工作的总体国家安全观一脉相承,内外贯通,高度一致,都具有鲜明的和平性、普遍性、综合性、包容性等特征。其次,这一安全理念已经上升为中国参与国际安全事务的指导原则,中共十九大报告将其升格为“新安全观”,将“树立共同、综合、合作、可持续的新安全观”作为“坚持推动构建人类命运共同体”的一部分,正式列为习近平新时代中国特色社会主义思想的十四条基本方略之一。同时,这一安全理念与传统大国追求自身绝对安全、结盟对抗、你输我赢根本不同,致力于探索走出一条具有中国特色的安全之路,既是建立在中国从大历史观出发对战争与和平、大国兴衰规律的深刻把握之上,也是中国国家和平发展利益和传统文化“和合思想”“天下情怀”等在安全领域的具体反映。尤为重要的是,这一安全理念是从对人类历史发展进程和现实面临的问题挑战的思考中来,对亚洲安全架构建设所面临的复杂条件和严峻挑战有着清醒认识,因而具有现实的针对性和指导性。

冷战后东盟合作进入快车道,政治经济安全合作均加速进行,日益成为对亚洲稳定和发展具有重大影响的多边组织,中国与东盟也迎来从建立关系到深化合作的重要时期。1991年7月,中国外长首次参加东盟外长会议,建立了双方对话关系。1997年底,时任中国国家主席江泽民出席中国-东盟领导人会议,双方关系由对话伙伴关系发展为面向21世纪的睦邻互信伙伴关系。2017年11月13日,在菲律宾马尼拉举行的第20次中国-东盟领导人会议同意发表《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》,规划双方关系未来方向,致力于为建设开放包容、持久和平、普遍安全、共同繁荣和可持续发展的世界作出贡献。2018年11月14日,在第21次中国-东盟领导人会议暨中国-东盟建立面向和平与繁荣的战略伙伴关系15周年纪念峰会上,双方发表《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》,宣布致力于开展更紧密的合作,打造更高水平的中国-东盟战略伙伴关系,实现双方互利共赢的美好未来。

中国把东盟确立为周边外交的优先方向,明确表示坚定支持东盟共同体建设,支持东盟在区域合作中的中心地位,支持东盟在国际地区事务中发挥更大作用,支持维护“协商一致”“照顾各方舒适度”等东盟原则,支持东盟当好区域合作的“设计师”和“驾驶员”。必须指出的是,在同东盟建立和发展关系的过程中,中国始终高度重视发挥东盟在地区安全治理中的作用,安全对话与合作始终是中国与东盟关系的重要内容。《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》指出,双方要“进一步深化战略关系,提升互信和信心,依据国际法和平解决分歧,不诉诸武力或以武力相威胁,保持友好对话协商,加强高层交往,促进地区和平、安全与稳定”。

中国积极同东盟开展防灾减灾、打击海盗和有组织犯罪等非传统安全合作,举行多次中国-东盟防长非正式会晤,推进“南海行为准则”案文磋商,支持打造“以东盟为中心、开放包容的亚太安全架构”。[7]对东盟地区论坛,中国高度重视并不断加大投入。1994年,中国代表出席了首届东盟地区论坛,成为论坛创始国之一。在1996年举行的第三届论坛会议上,时任外交部长钱其琛代表中国提议树立“新安全观”,得到与会国家的支持。中国积极配合论坛的各项建议和活动,公布《中国的军备控制和裁军》文件,连续多年公布《中国的国防》白皮书。中国积极参加论坛框架下各层次各领域会议,并明确提出,论坛应以增进互信为核心,以深化非传统安全合作为重点,以促进大国良性互动为关键,循序渐进探索开展符合地区实际的预防性外交。中国还积极推动论坛框架下的务实合作,近年来每年主办的务实合作项目都占论坛总项目数的约1/3,在论坛所有成员中稳居首位。

在南海问题上,虽然中国在参加第一次东盟地区论坛外长会时就表示,南海争端不应成为论坛的议题,但在个别地区国家和美国等域外国家的搅局挑衅下,自2007年开始,南海问题成为论坛的重点议题之一,影响到中国与一些东盟国家关系顺利发展。但是,包括中国和大部分东盟国家在内的各方都为排除这一干扰因素作出了积极努力。2002年,中国同东盟国家签署了《南海各方行为宣言》,为各方管控分歧、加强合作奠定了坚实基础。十多年来,双方不断积累政治互信,全面有效落实《宣言》,深化海上务实合作,启动并推动“南海行为准则”磋商。当前“准则”磋商已进入快车道,为地区安全稳定注入了新的强大正能量。中国同东盟国家在南海问题上的合作,为妥善处理相互间分歧树立了示范。

冷战结束后,亚洲地区总体保持稳定,没有爆发大规模武装冲突或战争。这得益于世界多极化、全球化的总体趋势,得益于亚洲各国求和平、谋发展、促合作的热切期望和政策取向。同时,中国作为地区大国和世界最大的发展中国家,同东盟这一地区最主要的一体化区域合作组织建立和发展良好关系,也是形成亚洲稳定发展良好局面的重要因素。

亚洲相互协作与信任措施会议(简称“亚信”)是1992年10月5日由哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫在第47届联合国大会上倡议建立的亚洲安全问题论坛。亚信现有27个成员国、13个观察员国和国际组织,是亚洲地区覆盖范围最大、成员数量最多、代表性最广的地区安全论坛,自成立之初就明确表明致力于制定和落实旨在增进亚洲和平、安全与稳定的多边信任措施,加强相关领域合作。中国积极参与亚信的建立,同哈萨克斯坦等国协调合作,推动建立该组织,成为创始成员国。2014年5月,亚信第四次峰会在上海举行,中国在此次峰会上接任亚信主席国。

中国担任亚信主席国后,同其他成员国加强协调沟通,推动亚信在亚洲安全事务中发挥积极作用,促进亚信自身机制建设,取得重要成就。一是加强政府间协调合作。2016年4月,中国在北京举行亚信第五次外长会议,在凝聚共识、促进对话、加强协作、推动构建具有亚洲特色的安全治理模式方面迈出新步伐。中国在会后开始第二次担任亚信主席国,即2016~2018年主席国。中国多次主办亚信特别工作组会议和高官委员会会议,担任金融、农业、环境领域信任措施协调国或联合协调国,增进亚信成员国之间的交流合作。二是促进非政府渠道的交流合作。亚信的建立得益于政府间协调,但在其发展进程中非政府组织和民间力量日益发挥重要作用。针对这一趋势,中国举办了亚信非政府论坛首次会议、第二次会议和五届亚信智库论坛,搭建了亚信民间交流与合作的新平台;推动亚信青年委员会和亚信实业家委员会正式成立并举办亚信第四次商务论坛,深化了亚信经济和人文领域信任措施合作。三是扩大亚信组织和拓展对外交往,在担任主席国期间推动白俄罗斯、老挝和国际移民组织成为亚信观察员。

此外,在中俄“双引擎”共同推动下,上海合作组织在地区变局中不断发展壮大,成为世界上幅员最广、涵盖人口最多的综合性区域合作组织,弘扬了互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”,构建起不结盟、不对抗、不针对第三方的建设性伙伴关系,开创了区域合作新模式,为地区和平与发展作出了新的贡献。[8]

在中国不断崛起的形势下,美国尽管强大但信心不如从前,[9]在维护亚太主导地位上的紧迫感、焦虑感上升。国际社会对中美亚太博弈空前关注,对亚洲安全格局发展走向既有悲观的预测,也有更为理性的预期。一种看法是,美国和中国作为分别代表霸权国家和崛起国家的两大力量,对于地区秩序持有两种不同理念,将推动地区安全架构朝着两个不同方向发展,因此美国将中国视为战略竞争者和主要对手,两者之间的矛盾不可调和,冲突不可避免。另一种看法是,中美两国之间存在巨大共同经济利益,对于维护亚太和平稳定具有高度共识,双方应该而且能够坚持不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的大方向,通过对话协商、协调合作方式,增进安全互信,实现共同安全。中国对两种前景、两种看法都有清醒认识,为此在理念和实践上采取了一系列负责任、建设性、可预期的政策和举措,已经取得了积极效果。中国努力同美方加强战略沟通,就稳定发展中美关系达成重要共识,在两军关系建设、完善沟通和合作机制、网络安全、朝核问题上取得积极进展。近年来,美国推进“亚太再平衡”战略,特朗普总统上台为两国关系增添不确定因素,中美之间还存在南海岛礁建设、菲律宾仲裁案等棘手问题的大背景下,中美两国关系和亚太互动总体上能够保持健康稳定与良性发展,与中国付出的努力是分不开的。

中俄两国在维护共同安全、相互支持和加强战略协作方面具有广泛共同利益,中俄关系保持了高水平运行,达到历史最好水平。中俄多次开展联演联训,并就维护战后国际秩序和多边主义、管控朝核危机、反对“颜色革命”、打击“三股势力”共同发声,相互支持,成为亚太安全格局中的重要稳定力量。中国还高度重视加强同地区主要力量之间的战略互信与合作,推动中日关系重新回到正常发展轨道,同印度妥善处理和管控边界问题。

中国在朝核问题上始终坚持实现半岛无核化,坚持维护半岛和平与稳定,坚持通过对话协商解决问题,提出“双暂停”倡议、“双轨并行”思路,完整认真履行安理会涉朝决议,为防止朝核危机失控、推动朝核问题和平解决作出了不懈努力。在中国与有关各方共同努力下,半岛形势出现重大积极变化,朝美领导人会晤顺利举行并取得积极成果,这是推动朝鲜半岛无核化和政治解决进程取得的重要进展。[10]中国在南海问题上采取了对中国人民负责、对地区和平负责、对国际法治负责的态度,成功推动南海形势趋稳向好,与东盟国家全面有效落实《南海各方行为宣言》,积极推进“南海行为准则”磋商,共同维护南海稳定,共同以自主方式制定地区规则。[11]中国就缅甸若开邦问题、阿富汗问题等周边热点问题开展穿梭外交,提出解决若开邦问题的“三阶段设想”,推动阿富汗和巴基斯坦同意建立双边危机管控机制,为阿富汗国内政治和解与重建、改善阿巴双边关系作出了贡献。中国还和各方一起促成了伊朗核问题协议的达成,积极参与了叙利亚问题的政治解决进程。

在中国和地区各方共同努力下,当前亚太安全形势总体稳定向好,大国发生直接冲突对抗的概率相对较低,朝核问题趋向缓和,多数地区热点和历史遗留问题总体可控,非传统安全领域的合作稳步推进,地区国家对于加强安全治理合作的共识逐步增大。但亚洲安全架构建设依然任重道远,美国亚太同盟体系对地区安全合作制约的一面凸显,地区国家安全诉求多元化、差异化增强,各种区域和次区域安全合作平台叠床架屋,现有安全架构的覆盖面、代表性、凝聚力、行动力仍是短板。中国作为亚洲主要大国和安理会常任理事国,应该以新安全观为指引,着眼中国自身安全和亚洲以及世界整体安全需要,勇于担当,积极开拓,稳扎稳打,在促进亚太安全治理和推动亚太安全新格局的构建中承担更大责任、发挥更大作用、作出更大贡献。

第一,坚持以我为主与兼容并包结合,推动新安全观同地区主要安全理念和治理模式对接。新安全观这一新型安全理念,既继承了中国多年来主张的安全观精髓,又赋予国际上普遍认同的安全概念以时代内涵,[1]融合了冷战结束以来亚洲地区出现的共同安全、综合安全、总体安全、合作安全等主要安全理念和主张,符合亚洲各国人民维护和平稳定的共同愿望,符合包括美国在内的亚太各方的共同利益。同时也应看到,世界无政府状态、地缘政治竞争、各国“安全困境”等老问题依然存在,亚洲传统和非传统安全挑战层出不穷,这些因素都是推广落实新安全观绕不过去的坎。首先,需要不断丰富和发展新安全观先进理念,同时在宣介中分类施策,增强针对性和有效性。对大国要突出相互尊重、不冲突不对抗、不针对第三方,重在深化战略互信与相互支持;对中小国家要突出新安全观与和平共处五项原则一脉相承,强调大小国家一律平等、不能以牺牲别国安全为代价谋求自身所谓绝对安全,根据其具体安全关切选取开展安全领域对话合作的切入点。其次,要加强同东盟主导的地区安全合作模式对接。要以2018年发表的《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》为指导,加强战略沟通,扩大政治安全合作,搭建安全对话平台,致力于建设以国际法和规则为基础、符合亚太地区实际、开放包容的亚太区域合作架构,做地区和平稳定、发展繁荣的坚定守护者,做国际秩序、多边体制的坚定支持者,做地区一体化、世界多极化的坚定推动者,携手打造更高水平的战略伙伴关系。

第二,坚持整体谋划与分片运筹结合,稳步推进亚洲地区安全架构建设。一方面要从总体上加强谋划布局,继续推动亚信会议积极发挥作用,稳步开展和扩大机制性安全对话合作,将其逐步建设成为在地区安全认知上求同存异、聚同化异的主要平台,为最终建立覆盖全亚洲的安全对话与合作平台积累条件;[2]另一方面,要做好分片运筹,办好香山论坛、世界和平论坛,扩大其对地区安全事务的影响力。经营好上海合作组织、东盟一北一南两大平台,引导东南亚、中亚、南亚和东北亚次区域安全机制架构建设,适时推动澜沧江-湄公河合作扩大到安全领域,探讨建立南海沿岸国合作机制。把地区安全治理同“一带一路”建设结合起来,以“一带一路”实现地区共同发展促进区域乃至整个亚洲地区的安全治理合作进程,使得中国和亚洲国家在发展与安全两个领域都能实现最大限度的合作共赢。同美、日、印、澳保持开展双边安全对话合作,提升中国在“印太”安全事务中的影响力。

第三,坚持管控热点与打造支点相结合,深化同有关国家互信合作。根据新安全观倡导的精神始终坚持以和平方式解决争端,反对动辄使用武力或以武力相威胁,妥善处理同地区相关国家间的领土和海洋权益争议问题,加强同域内外大国的战略沟通与协调配合,推动各方摒弃冷战零和思维,努力将大国间的竞争关系转化为互补互促关系,通过建立互信联络机制保持及时有效沟通,在共同管控分歧的过程中不断增进战略互信,避免战略误判,并以此为基础逐步扩大同地区国家及相关大国在亚洲安全问题上的治理合作。坚持通过对话谈判推动协商解决地区热点问题,支持地区国家探索走符合自身国情的发展道路,抵御“颜色革命”和维护政权安全,树立中方在地区安全事务中公平公正、不谋私利的形象,争取在地区安全事务上更多的认同、理解和支持,提升在地区安全事务中的影响力和发言权,为引领地区安全治理合作方向积累条件。

第四,坚持发展合作与安全合作结合,推动构建周边命运共同体和亚洲命运共同体。新安全观认为,发展是最大的安全,是解决地区安全问题的“总钥匙”,应聚焦发展主题,夯实安全根基。这一论述明确了安全与发展的辩证统一关系,指出实现持久安全的根本,是发展与安全并重,以可持续发展促进可持续安全。新形势下,中国应更加积极地推动同更多亚洲国家签署共建“一带一路”政府间合作文件,加强发展战略对接、人文交流和民心相通,通过经贸人文等领域务实合作拉紧利益纽带,增进相互信任,增强各国的亚洲身份认同,提高各方加强安全领域对话合作的积极性。这将有助于由易入难、循序渐进,从低敏感、非传统安全领域合作入手,通过应对共同安全挑战,提升地区国家对安全治理合作的获得感和认同感。通过双多边结合为地区安全作贡献,体现重新实现振兴的中国是亚洲安全格局建设中一支建设性、稳定性、可预期的力量,为逐步推动形成符合新安全观的地区安全架构积累更多条件。

本文分析了冷战对亚洲地区安全格局产生的深层次影响,梳理了冷战结束后亚洲安全格局和安全理念的发展演变过程,阐述了中国推动亚洲安全格局和理念转型发展的创新探索,明确提出以新安全观引领亚洲安全架构建设方向。冷战对亚洲安全格局和治理模式的形成产生了深刻、持久影响,推动形成了当前美国主导的亚洲安全格局,严重迟滞了各国探索建立符合亚洲整体利益的地区集体安全治理模式的进程。随着冷战结束,亚洲迎来较长时期的和平发展,地区力量此消彼长,格局加速演变,地区国家面临的安全挑战不断变化,带动亚洲安全格局和安全理念发生深刻演变,在大国加大对地区安全事务主导权博弈的同时,地区国家对建立地区安全治理新模式的探索也在加强。亚太安全治理既面临重要挑战,也面临重大历史机遇。由于历史和现实原因,亚洲安全架构建设依然任重道远。作为身处亚洲的主要大国和安理会常任理事国,中国一直立足于维护亚洲地区的和平安全,持之以恒地从理念和实践两个层面加强对地区安全治理的探索,融合各方理念和相关治理模式之长,取得了积极成效。面对新时代新机遇新挑战,无论是着眼维护自身安全、实现民族振兴的目标,还是致力于维护亚洲地区安全、实现亚洲持久繁荣,承担一个大国应该承担的历史责任,中国都应该以新安全观为指引,勇于担当,积极开拓,在促进亚太安全治理和推动亚太安全新格局的构建中承担更大责任、发挥更大作用、作出更大贡献。